秸秆禁烧难题：国家补贴去向与农民实际困境的深度解析

陈靖 西北农林科技大学人文社会发展学院副教授

在安徽某县的调研过程中，有种粮大户反映，县里公布了秸秆利用企业的联系方式，还宣称给了补贴，企业也表示“应收尽收”。然而，每次打电话去，对方都只是说好秸秆发电骗局，但几年过去了，企业一次都没来过。正因如此，村民们都说“企业把补贴骗到了就行”。

近日，“黑龙江 185 人因违规焚烧秸秆被处罚 1.782 亿元”这一新闻引起了广泛的讨论。秸秆禁烧在基层治理中一直是极为重要的问题。或许会有人提出疑问，国家都给予了补贴，那农民为何还要偷偷地焚烧秸秆呢？

一、国家补贴不是给农民，而是给综合利用秸秆的企业

实际上，国家层面并未对禁烧工作给予专项补贴。通常的做法是进行疏导而非封堵。国家资金主要聚焦于秸秆综合利用方面，也就是通过秸秆还田、将秸秆运离田地以及对秸秆进行加工利用等方式来实现。这类补贴并非直接发放给农户，而是用来激发在上述这些环节中市场主体的参与积极性。

除国家补贴外，各省在完成禁烧任务时的政策存在差异。有些省和地市会通过补贴的方式来提升工作的便利度。由于这是一种地方性较强的政策，所以补贴方式、补贴标准以及政策实施效果都会因地区而有所不同。

以黑龙江省为例。黑龙江省是粮食主产区，2017 年就成为利用中央财政秸秆综合利用试点地区。各级财政进行配套，以此来支持秸秆离田利用等具体方式，也支持秸秆还田作业等。要看到，这些补贴主要是对农机合作社、农机服务公司以及实施秸秆再利用的企业进行补贴，这些企业是实施秸秆还田项目的主体。

比如我在 2013 年于皖北某镇进行调研。那时秸秆禁烧工作刚开始没多久，一线的禁烧工作开展起来很困难。为了推动禁烧工作，县级拿出专项补贴资金来进行补贴。这些补贴资金被用于购置灭茬机、打捆机、深翻旋耕设备等，用于通过机械方式进行深翻还田。同时，还对农机手进行补贴，以此激励他们降低作业高度并开展深翻等工作。

很清楚的是，补贴是由实施还田以及秸秆综合利用的市场主体获取的，并非直接发放给农民。因此，农民是否焚烧秸秆，取决于这些措施是否被有力地执行。然而，在实地调查中能够发现，这些措施通常都面临着普遍的实践困境。由于“疏”不能完全解决问题，所以只能借助“堵”来实现上级的百分百目标，最终演变成了老百姓强烈反对的强制性禁烧。

二、秸秆由企业“综合利用”面临哪些问题？

地方各级是否有足够的财力来保障对中央专项资金的配套呢？这些配套后的资金规模能否足以激励市场主体积极参与秸秆综合利用工作呢？

在资金专项化的背景下，各级地方政府配套资金是否到位会影响政策效果的实现。所以，补贴到位的情况会因地区而异，也会因时间而异。许多地方在使用中央财政秸秆综合利用资金时，采用的是“奖补”办法，即只有综合利用效果实施得好的才能够获得补贴，这属于事后再进行补充。实施综合利用的市场主体能否拿到补贴以及何时能够拿到，都存在着较大的不确定性。

第二个问题是，倘若秸秆综合利用的市场途径是畅通的，那么农户是否有动力去配合进行综合利用呢？

实际上，近些年各地都把秸秆禁烧工作转变为秸秆综合利用工作，想以疏代堵。由于补贴没给到农户，所以农户缺乏配合离田、还田等工作的积极性。实际上在调研过程中能够发现，这种市场途径并不顺畅。

在安徽某县调研中，有种粮大户就反映，县里也公布了秸秆利用企业的联系方式，宣称已给了补贴，企业也放话“应收尽收”，但每次打电话都说好好好，几年了一次也没来过，以至于村民都说“企业把补贴骗到了就行”。

第三个问题，倘若秸秆综合利用的“疏”这一效果不太好，那么地方政府还有哪些办法能够达成“全方位全天候”以及“零火点”这样的刚性目标呢？

制度设计即便再精巧，最终也得看落地效果。当下的情况是，越到基层就越能察觉到，补贴政策失去效用之后，就只能凭借原本的、极为极端的强制式禁烧手段了。

三、“财政不补贴，厂家就不收了，不划算”

除了强制性禁烧之外，目前较为普遍的做法有秸秆还田和秸秆综合利用这两种。这两种方式都需依靠市场主体去完成，按照市场规律行事即可。然而，似乎很多人认为只有通过国家补贴才行，若不补贴就无法完成。这种想法并不罕见，因为将其交给市场去做本身就不经济，市场做不到的话，就只能借助国家补贴来对市场进行扭曲。

我们团队在皖南某县调研时发现，该县 2021 年取消了秸秆禁烧工作，重新将其命名为“秸秆综合利用”。其综合利用的方式主要为饲料化和能源化。这个办法的难点在于从田间收集到工厂这一环节较为麻烦。他们进行了测算，一吨秸秆从田间运输到工厂大概需要 380 元费用，这 380 元包含人力、车费等各项费用。经营大户不收秸秆的钱，秸秆是免费的。

现在的现状如下：有部分公司进行能源化的秸秆利用；有两个企业主要通过养羊做饲料；还有的用秸秆种蘑菇。这三种利用方式仅靠市场化运作达到今年消化 1 万吨秸秆的目标很难。省里面给予的补贴是每亩 60 块钱，工作经费远远不足。区获得 200 万财政补贴用于秸秆综合利用，其中最高可补到 190 元一吨。在秸秆利用的工厂里，工厂出 200 元，总共 390 元。这是整体的利用情况。若财政不补贴，秸秆综合利用的厂就不会收取秸秆，因为不划算。整体利用依靠补贴来维持，当地企业收 1 亩秸秆需政府补贴 200 元，没有补贴或降低补贴，就无法持续下去。

目前未被利用的秸秆，其中 80%的情况是堆放在地头或者进行秸秆粉碎还田。通过对皖南某县的调研得知，该县城每年产出 7 万吨稻草，而综合利用的仅有 1 万吨。然而对于基层政府而言，由于市场主体未完成任务，且上面还有硬性考核任务，所以秸秆不能不管，因为卫片还在拍摄，有火点就需要消除。因此，这项工作虽然名义上已取消，但实际上仍需进行。

笔者在皖东某镇调研时了解到，在政府的建设补贴作用下，该镇在其辖区内的 11 个村都建起了收储中心。收储中心负责完成本村所有秸秆的离田回收以及再利用工作。然而，实际实施情况显示，很多收储中心的运转并不顺畅，其原因在于没有利润。大部分收储中心的主要销售途径是将秸秆交售给当地能拿补贴的电厂。从地头到电厂的成本大概是 220 元/吨，而电厂的收购价为 238 元/吨，收储中心觉得这样不划算。电厂也觉得不划算，要是没有国家补贴秸秆发电骗局，电厂不会愿意收秸秆来发电。所以电厂对秸秆非常挑剔。由于收储中心销售不畅，就只能在其负责的辖区内减少收储量。农民的秸秆无法收起来，同时又不被允许焚烧，他们便觉得政府所承诺的收储是个骗局。笔者调研的其中 1 家运转状况最为良好的收储中心，最多也只能完成该片区 60%的秸秆回收利用工作。而其他大部分收储中心，连 30%的完成量都达不到。那么，政府又怎样去保证能够完成“零火点”的目标呢？

总之，目前以补贴形式推进秸秆禁烧和秸秆综合利用工作存在很大困难。依靠政策补贴去激活市场主体参与综合利用，先不说能否让市场主体真正健康运行，单看我国大田种植每年产生的秸秆数量，凭借常识就能明白，秸秆综合利用的作用只是微乎其微。

所以在基层实践里，最主要的方式是直接还田。并且是通过高成本、高能耗的压力型体制来达成“大力出奇迹”。随着秸秆禁烧逐渐变得常态化、全天候化，在地方财政难题逐步显现的背景下，地方政府能否持续、全天候且百分百地支付起如此高的成本呢？而在这种情况下，试图通过补贴来实现“疏”是否还有可能呢？事实上，许多地方已在逐渐取消秸秆还田的补贴。比如，笔者在皖东某县进行调研时发现，当地在 2021 年就已全面取消了秸秆还田的补贴，这使得作业农机手缺乏继续做还田任务的激励；当地通过对能够综合利用秸秆的企业给予奖补，但这些企业的吸纳能力较为有限，有些企业由于销路存在问题，已经在减小秸秆收储的规模。

结果是，当市场方式不起作用时，最终可以依靠的是最原始且最刚性的强硬式禁烧。这就是在大量综合手段实施之后，依然无法解决老百姓最紧迫的秸秆处理难题的原因。